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内容摘要：　依据辅助性理论（Subsidiaritaetsprinaip）的要求，实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务，在个人凭自己的努力无法实现公共利益时，国家可以介入，确保公共利益的实现。

依据辅助性理论（Subsidiaritaetsprinaip）的要求，实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务，在个人凭自己的努力无法实现公共利益时，国家可以介入，确保公共利益的实现。

在这些工作任务之外，由其进行具体的合宪性审查工作，的确难堪重负。（一）强化合法性审查作为合宪性审查过滤机制的功能 立法机关依据宪法制定法律，因此，我国绝大多数法律的第1条明确规定：本法依据宪法而制定。

案件当事人向全国人大常委会直接提出审查建议必须具备以下条件：（1）宪法权利的实际受害人。在法律的合宪性未受到挑战的情况下，适用法律予当事人的法律权利以法律救济，实际上意味着当事人的宪法权利获得了救济。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。为了维持社会秩序的稳定性，同时也考虑到全国人大常委会对法律文件审查能力的承受力，依照我国诉讼法上关于诉讼时效的一般规定，以及宪法法院审查制国家的做法，以规定在法院作出终局裁判之日起六个月内提出合宪性审查建议的期限为宜。对于社会生活中所出现的某个特定问题，在法规范上处理这一问题的逻辑思维是，首先将其作为一个法律问题对待并予以解决，只能是在作为法律问题、在法律范畴之内无法得以解决时，才将其作为一个宪法问题、在宪法范畴之内进行解决。

历史和现实都表明，构建具有强大感召力的核心价值观，关系社会和谐稳定，关系国家长治久安。全国人大常委会认为国家机关工作人员的行为违宪，有权予以罢免。实践中，委员长会议和主任会议行使的权力似乎已超越全国人大组织法等法律的规定，如何看待这个问题？是不是需要研究考虑修改全国人大组织法等相关法律？在立法中，与委员长会议、主任会议密切相关的，还有委员长和副委员长兼秘书长、主任和副主任兼秘书长这几个人大常委会的重要职务，也需要加以研究规范，因为对他们的权力缺乏系统明确的法律规定。

笔者不否认委员长会议在立法中的重要作用，甚至在某些环节的主导作用。其二，在事物发展的过程中，主导者推动和引导其他参与事物发展的主体去实现自己的认知结论，其他主体是被主导者。党领导的人大，应当是依照法定程序行使职权的人大。第一、党的十八届四中全会提出的四善于，其中十分重要的一条，就是党要善于通过法定程序将自己的主张上升为国家意志。

有的材料在按立法过程表述立法主导的同时，又提出发挥代表作用问题，给人逻辑不顺的感觉。来源：《政治与法律》2018年第2期。

改革事业是在党的领导下奋力前行的，很多改革主张，特别是那些重大改革的主张，都是由党中央提出的，如果说要把这些改革主张上升为国家法律，那么，实际的主导者是党中央。笔者认为，这里有两个疑问需要回答。笔者的判断是，恐怕不能这样认为。关键词:  人大主导 部门利益 委员长会议 专门委员会 法律起草 党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。

党的十八届四中全会决定和我国《立法法》修改过程中提出发挥人大主导作用后，在各方的热议推进中，这种拔高和扩大理解的苗头已经显露。我国宪法规定专门委员会在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定议案，宗旨即在此。（二）   人大及其常委会主导立法的障碍 人大主导立法，从根本上说当然是人大和它的常委会主导立法。其二，专门委员会和常委会工作机构所做的具体立法工作，包括起草的法律草案和提出的立法意见等，在立法过程中本身还要接受常委会的审议、辨别和取舍，未必就会被人大及其常委会会议所接受，所以，在表决之前它们所发挥的作用无论多大，恐怕都不能说是人大及其常委会的主导作用。

实践中，这方面的问题不少，处理不好，既影响党领导立法，也不利于人大主导立法。进一步地说，就是在立法表决之前，立法的主导者对立法的必要性、可行性以及法律规范草案的具体内容，乃至表决的结果，都已经有了结论性的甚至具体准确的认知，即它已经预知立法的结果。

现在，为克服部门利益，就削弱甚或取消部门起草或者组织起草一些重要法律法规草案的职权，其依据可能需要充分论证。而部门主导立法的提法是否适当，倒是值得讨论的。

然而，如果把委员长会议和地方人大常委会的主任会议、专门委员会、常委会工作机构甚至人民代表在立法中发挥的作用都叫做人大主导，则无论从宪法体制还是理论认识上看，恐怕都缺乏合理性，因为这实际是把这些主体与人大及其常委会等同起来了，如果将这种观点运用于实践，就会产生不少负面影响。按理说，常委会要通过立法规划和年度立法计划安排立法工作，这个规划和计划就应当由常委会审议通过。除了人大主导立法与党的领导关系之外，单纯强调人大主导立法，不仅在认识上容易形成偏差，在实践中也可能影响其他立法参与主体参与立法的功能的发挥，甚至可能使人大与其他主体特别是参与立法活动最多的政府之间的关系变得微妙紧张。对于专门委员会的职责，1982年我国宪法制定时，胡乔木曾专门有一个说明。由人大发挥主导作用，提高立法效率，节约立法资源，克服这两种消极现象，无疑是必要的，但同时，要注意以下几个方面：立法动议主体提出议案的法定职权可能被削弱。假设以上问题得到有说服力的回答，得出人大应当也能够主导立法的结论，那么紧接着，还有几个关于主导的基本范畴需要讨论。

在克服部门利益和发挥人大立法引领推动作用等立法活动中，如何把握人大主导立法的内涵与界限，需要慎重研究。[16] 党的十八届四中全会决定明确指出立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出的问题，并针对性地提出要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

第四，人大在引领推动改革的立法中，要主导形成共识，而不能引起社会纷争。（二）   如何准确理解人大主导立法的法律定位 人大主导立法是统揽性和纲举目张式的提法。

如何善于，是由党来回答的重大问题。在我国，国家不为人民代表配备个人参谋助手，专门委员会和常委会工作机构是代表大会的集体参谋助手，当然也有服务于代表个人的职责，它们既然有能力组织起草或者直接起草法律草案，就能帮助或者协助代表起草法律草案，推动部分代表在会议上提出若干优质的法律议案，使之进入审议和表决程，以发挥立法主导作用。

所以，法院不能在案件审理之前就由院长、庭长或者审判委员会等主体预先形成裁判的结果，并由这些主体实行审判主导。[17]不仅如此，该释义书还对党的十八届四中全会决定进行了解读，其指出，发挥人大主导作用就是针对这一状况提出的然而，委员长会议是否适宜制定并实施立法规划和年度立法计划，并以此发挥立法主导作用，而且这一作用将被视为全国人大常委会的立法主导作用，就值得讨论了。一些损害市场统一、破坏有序竞争、保护地方利益的地方性法规，正是由地方人大及其常委会制定的，不仅地方政府及其部门有通过立法实行地方保护的冲动，地方人大及其常委会作为本行政区域的权力机关，也不可避免地有这一冲动和倾向，在这种情况下，让人大发挥主导作用，战胜自我，克服地方保护，就有更难的工作要做。

这里着重以委员长会议为例讨论这一问题。以全国人大常委会制定法律为例，仅在审议阶段，就不仅有常委会会议一般至少三次的审议，还有法律委员会的统一审议以及专门委员会的参与，还要向各方面反复征求意见，解决不正当部门利益的时间、空间、场合、时机、环节等，实际是较多、较大的。

笔者不否认委员长会议在立法中的重要作用，甚至在某些环节的主导作用。可以由的表述实际是否定了人大的主导，它的文义应当是，这些法律的草案主要还是由或者本来应当由其他国家机关组织起草，但也可以由专门委员会和常委会工作机构组织起草。

（一）   主导立法各类主体的提法存在问题 如前所述，仔细查看各类文件的表述，就会发现对于主导立法的主体究竟是谁，需要进一步统一认识。[21]参见前注[17]，全国人大常委会法工委国家法室编著书，第56-57页。

这种情况下，如果该工作人员称，他和他所在的部门在这部法律的审议过程中，发挥了主导作用，甚至说他也主导了一次立法，似乎也有一定的道理。所以，人大能不能主导立法，主导立法的质量如何，从根本上说，取决于审议和表决的质量，健全人大审议民主和表决民主的体制机制，是保证人大主导立法的根本手段。不仅是代表，常委会委员也有这个问题。其五，有的地方发挥代表作用，把完善常委会会议制度、审议制度与创新工作机制结合起来。

不仅如此，修改后的我国《立法法》还明确规定,全国人大及其常委会加强对立法工作组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。[18] 以上关于立法中部门问题的这些表述不尽一致，侧重点各有不同，但主要表现为部门争利益、争权、诿责、权力边界不清、难以配合协调，核心问题实际还是部门利益问题。

以立法规划和年度立法计划为例。其二，如前所述，不宜将起草法律草案与部门利益、部门主导等同，只要是起草者，都有可能被利益所渗透，专门委员会亦然，并且，专门委员会组成人员也有从部门转岗过来的，与部门有千丝万缕的联系。

现在，提到人大主导立法，引领推动改革，不少人就会认为，人大内部的有关组织主动提出议案是主导立法的好方式。在把党的主张上升为国家意志的过程中，人大要把好法定程序这一关，在法定程序中起主导作用。